【作  者】 马岭
【单位名称】 中国青年政治学院
【原载刊物】 团结
【发表时间】 20041015
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依法行政所依何“法”?
  “依法行政”已经成为我们这个时代的响亮口号,它结束了只有公民才守法、而政府可以不守法的历史,明确提出了“政府守法”的要求。依法行政,所依何“法”?
  国家立法机关制定的法律是行政机关行政的主要依据
  行政机关的行政行为可以分为行政立法、行政执法、行政司法三方面,这三种行政权一般都不直接根据宪法行使,即便是依据宪法制定行政法规也不行。
  行政机关依法行政主要是依据国家立法机关制定的法律,理由有三点:
  首先,从民主的角度来看。立法机关的成员是由人民选举产生的,是民意的体现,是人民民主的标志。法律是人民意志的体现,行政机关依法律行政,就是依人民的意志办事。法律对行政机关的行政是一个强有力的约束,如果没有法律的“有言在先”,行政机关直接依“法规”行政,就是行政机关自定规则,自己执行。我们必须建立一种“自己不能给自己制定规则”的体制,在现代民主国家,制定国家权力运行规则的只能是人民或人民的代表,政府只是执行这些规则,如果他们不依这些规则办事,即违法行政,他们的行政行为将被宣布无效,并受到法律制裁,这是民主社会与专制社会的一个重要区别。
  其次,从分权的角度来看。根据现代法治国家的分权原则,制定规则和执行规则的权力不能集中在一个国家机关手里,否则会导致集权、滥权。因此当今世界各国确立的权力模式多是立法机关立法、行政机关执法,近现代史上各国的宪政实践证明这是较为合理的权力布局,如果行政机关既立法又执法,行政机关势必权力膨胀,难以制约。
  第三,从法治的角度来看。在法律体系内部,宪法和法律之间、法律与法规之间、法规与规章之间应当有明确界限,各司其职,各行其是,不可乱套。法律是直接依据宪法制定的,这就是说它可以制定规则、创造规则,而法规只能执行规则,细化规则。
  行政法规也是行政机关行政的依据,但它只能细化而不能创设法律规则。
  法治国家之所以要建立一个法律体系,之所以在宪法之下还要制定法律,就是因为仅仅凭一部宪法解决不了所有问题,需要法律将宪法的原则具体化;同时又由于现代国家事物的极其复杂性,使得法律之下还需要行政法规来进一步“细化”法律规则。在我国,行政法规是国务院制定的,而国务院是最高国家行政机关,它“统一领导各部、各委员会的工作”,“统一领导全国地方各级行政机关的工作”,因此行政法规应当也是各级行政机关行政的依据。但“依法规行政”应当是有条件的:其一,行政法规应当是对“法律”的细化,即行政法规一般不能越过法律直接依据宪法的原则制定;其二,行政法规应当是对“法律规则”而不是对“法律原则”的细化。
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